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改革的污名化:中国水务“改革”乱象及成因
(3/8/2017 3:42:29 PM )

冯建维


改革的污名化:中国水务“改革”乱象及成因

 冯建维

 

内容提要:由水利部推行了20年之久的“水务改革”至今一事无成,反倒造成一系列恶果。事实上,光鲜口号的背后充满肮脏的利益交换。本文是对这一事实的系统揭露。

关键词:“水务一体化”   大部制    审批与利益交换

 

文革结束后的开放年代,“改革”成为中国毋庸置疑的褒义词。但某些既得利益集团却学会了以改革之名行谋私之实。本文分析近20年来水利部用扩权来逃避传闻中的被撤销,编造出“涉水事物一体化管理”的水务体制改革理论,在中央争不到其他行业职能的情况下,竟用水利资金、项目和审批等做筹码,胁迫地方政府强行给基层水利行业增加职能,成立了近千家隶属于水利行业的水务局,造成中国机构设置史上至今延续十几年的最大混乱,导致“改革”一词在水利行业的污名化。

不仅如此,修改防洪规划与确定水库防洪库容,都是水利部能给地方政府及企业带来巨大经济利益的重要审批项目。这些发生在水务改革期间的修改,是否是裹挟地方政府搞水务改革的筹码?是否导致了城市型洪水和水库洪灾的愈演愈烈?本文也将予以分析。

笔者从1997年开始为水利部起草政策法规直至著书立说,期间恰逢朱镕基机构改革,随后去《中国水利报》当记者,多种经历使笔者有机会深入接触到大批素材并参与相关写作,以致成为那个时期水利行业在《人民日报》等体制内媒体和海内外市场化媒体发稿量最多的媒体人,获得过“比水利部还了解水利部”的赞誉。本文即在20年积累的大量素材基础上写成。

 

用水务“改革”反制精简机构

 

研究机构精简的有关部门,早已认识到行业设置过多,必将导致职能交叉后的机构重叠、效率低下、争利塞责、推过揽功等弊端。把交叉的职能交由一个部管辖,从而最大限度地避免政出多门、多头管理,一直是精简机构的目标,近年来的“大部制改革”也是为此。当然,那些职能清晰且各国均设置的部门如外交、财政、国防等并不关注这项改革。只有那些职能交叉严重,又担心因职能太少而被撤销的部,才会纷纷提出改革建议。如卫生部在2007年中共十七大提出大部制设想后,公开提议合并五个部的部分职能成立“大健康部”;而水利部因被撤销的压力更大,所以“准备”得更充分,在抵制行动上亦享有“起的最早、走得最远”的恶名。

中国早在1949年10月就设立了水利部,但却有因人设事之嫌,[1] 其职责在不同时期亦有所增减。1997年中央国家机关改革最初方案水利部被撤销,但经过“努力”后又保留下来。从那时起水利部已意识到:必须改变多年来重建轻管的传统,不管分钱、上项目的感觉有多美妙,也要努力消除水利部被坊间讥为财政部(或计委)水利投资管理司的传闻。要想作为一个行业存在,有足够多的管理职能最重要,投资反倒是其次的。

根据国务院对水利部的“三定”(定职责、定内设机构、定人员编制)规定,水利部的主要职责是:负责保障水资源的合理开发利用,拟定水利战略规划和政策,起草有关法律法规草案,制定部门规章,组织编制国家确定的重要江河湖泊的流域综合规划、防洪规划等重大水利规划;按规定制定水利工程建设有关制度并组织实施,负责提出水利固定资产投资规模和方向、国家财政性资金安排的意见,按国务院规定权限,审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目;提出中央水利建设投资安排建议并组织实施,等等。

但在水利部某些领导看来,部委职能、特别是管理职能仍然过少。每逢国务院机构改革,水利部内便弥漫着即将被撤销的恐惧感。为了反制多年来水利并入“大农业部”的传闻,水利部长们甘冒政治风险,不仅抢先编造出系统的扩权理论,还开始了有意识的扩权行动。这些扩权包括争建设部门的供排水,争环保部门的水污染治理,争农业部门的农业抗旱,争国土部门的地下水和农田整治,甚至和发改委两家都在干农村饮水,和财政部的农业开发办都在干水利工程和小型农田水利。水利部还莫名其妙地“进城”搞了几年“城市水保”,后又偃旗息鼓地退出,基层水利也闹不准这次没有投资渠道的“扩大服务领域”,是又要与哪个行业争权。

为了争权需要,水利部在日常文字中非常注意确保行业利益不受损。甚至为规范行业用词,竟不惜重金历时十几年编撰了《中国河湖大典》。这部《大典》将90%以上全社会公认的湿地条目,用沼泽、浅滩等替代。对被迫介绍的湿地定义,也只在沼泽一节中夹带叙述。他们担心,按照《国际湿地公约》定义的湿地范围,是“除深海以外的一切水面,包括季节性水面”,那水利行业所管辖的江河湖泊,都得划归林业,水利部得集体下岗。所以,水利在争抢其他行业职能的同时,还需严防为林业争抢地盘提供证据。这两个行业已在争水土流失治理中的种树种草,水利部如再承认湿地概念,将使整个行业遭受灭顶之灾。

水利部提出的水务改革全称是“涉水事物管理体制一体化改革”。该部对此的解释是:中国水多(洪涝灾害)、水少(干旱)、水脏(水污染)、水浑(水土流失)愈演愈烈的根源,是“多龙治水”造成的“和尚多了没水吃”。只有将所有行业的涉水职能全部交由水利部管理,问题才能迎刃而解。但笔者认为水利部此举背后的潜台词是:增加如此多职能的水利部,还应并入“大农业部”吗?我水利已经按照大部制改革的思路,将涉水职能交叉的问题解决,恳请上级不要裁撤我了。

为了将水多、水少、水脏、水浑的原因归咎于多个行业管理涉水事务,深谙舆论先行的水利部,从1990年代开始就大规模搜集、整理有利于“水务改革”的各种素材和数据,提供给各类媒体宣传,试图让公众认可如下结论:只有让水利行业从江河湖库这些水的源头,管到一家一户的水龙头,再从水龙头管到排污口,才能使中国走出所有涉水困境。

但无论怎样宣传,水务体制改革却没被中央政府接受并实施,因而无法在寸土不让的其它行业身上“割肉”后抢到职能。要想将水利行业的“改革”设想化为现实,只能动用自由裁量权很大的水利资金、项目和审批为诱饵、做筹码,去威逼、裹挟地方政府“选边站”。而地方政府所看重的,是谁给的真金白银多,有奶便是娘,谁给的利益多就跟谁跑。这导致既缺钱也缺政治操守的基层政府,从上世纪90年代起,先后按水利部意愿搞起水务管理体制“创新”。这场表面发端于基层、被水利行业称为“星星之火”的“水务改革”,经水利部暗中鼓动,至本世纪初已形成“燎原之势”。仅仅几年,不少基层政府便将建设部管理的供排水、环保部管理的污水处理等职能,划给了基层政府的水利主管机关。截止2004年10月底,按照水利行业自己的统计,已在全国成立各类水务局950个,占全国县级以上行政区总数的40 %,部分实现了“用增加职能来避免下次改革被撤销”的目的。

然而,据笔者调查,这些水务局却是“大部分不管水污染处理、约半数左右不管供排水,没有一家具有完整管理水多、水少、水脏和水浑职能”的怪胎。又因林业管的湿地和水土保持等职能,水利部一直没有撼动,所以所谓“涉水事物一体化管理”从未真正实现过。笔者近10年来70多次致信水利部,反映水务改革乱象并呼吁公布真实情况,但一直没获得正面回应,因此无法提供更详细数据。

 

“改革”与利益交换

 

率先成立水务局的地区大体有两类,一类是缺钱的经济欠发达地区(如黑龙江省),再一类是缺水问题尖锐、需要区外调水的地区(如北京)。当地政府只要同意把供排水企业划归水利——即新成立的水务局来管,以后在该地区建水库或是远距离调水(凡此均为水利行业的强项),都能如愿以偿。再辅以自由裁量权很大的水利项目资金和审批,使水务改革在基层几乎是风卷残云、攻无不克。

显然,这场所谓“改革”,自始自终充满着利益交换。何止水利,其他部门同样如此,且各有各的杀手锏。改革初期水利用奖励资金等小钱攻城略地后,发现地盘失守的其他行业,则用水利行业没有的“执法授权及经常性投资渠道”等手段绝地反击。这种长期互掐使利益攸关方均身心俱疲、痛苦不堪。

长期惨烈缠斗的结果,是相当比例的水务局从没管过污水处理(如黑龙江全省),从没管过供排水(如黑龙江省整个农垦系统)。基层政府甚至把供排水企业先从建设等行业划给水利,然后再从水利划出,最后两个上级都不得罪地成立个直接隶属于政府的局级单位“供排水集团”,如哈尔滨和牡丹江。最离奇的,是佳木斯市编办以从未管过供排水和水污染治理为名,迫使富锦市水务局再次改回水利局并更换公章。上级水利本已宽容到对“从来不管供排水和偷偷将供排水划出水务局”的现象装作不知,但对类似富锦市这种连面子都不给的基层水务局,只能以“全省都已是‘水务局’,不接受‘水利局’行文”为名,迫使富锦市水务局再去争取当地政府同意后,将公章等再改回去。这种自欺欺人,虽保全了水利部“全国40%是水务局”的面子,却足以证明水利部统计数字的根本不靠谱。

水利部官员还热衷于各地水务局成立的挂牌仪式。在欢快的乐曲声,水利部领导会和地方政府领导共同扯下盖在“水务局牌匾”上的红布,但这只是形式。最令参加者心动的,是大摆筵宴和分级别奉上的黄金首饰及各种地方土特产,还有专给水利部所有参加者特供的小姐,鹤岗就曾发生这样的事情。

但缺少城府的水利部,并没意识到这种长时期、大规模高调庆祝水利完胜的饕餮盛宴,已经引起建设等行业的警惕和反制。而基层水利部门竟也反对水务改革,则令水利部始料未及。笔者2002年随时任水利部副部长的索丽生参加哈尔滨等3个水务局挂牌仪式并沿途看他们按级别收礼时,就目睹了索丽生经历的难堪:在哈尔滨召开的水务工作座谈会上,哈尔滨市水务局长王希峰等人公开发言称,水利管了供排水后,政策法规、行政执法、投资渠道、技术标准、发展规划等还在建设行业,水利部如真想推动水务改革,应争取国务院把这些职能划归水利部,而不应用水利资金项目与地方政府做交换,逼地方水利部门到处求人搞“农村包围城市”,然后倒逼国务院默认。

看似鲁莽、敢言的王希峰,文革后期已官至局级,历经40年风雨而屹立不倒,是位对官场事务有深刻洞察力并非常讲政治的官员。他在座谈会上没说的一段更难听的话,道出了水务改革失败的根本原因。

就在那个座谈会草草收场后,笔者问自称喜欢看笔者作品而算是粉丝的王希峰:水务改革中最难的是什么?王答:我最不愿意让别的局长骂我跟他们抢权。给我局长位子的不是水利部,是市委市政府,我已在这个圈子里混了几十年。水利部长们不愿在他那个圈子里找骂,让我这个快退休的找骂,太不值了。

基层官员的心态,深刻折射了水利部高层对下属的不了解:当好基层水利局长的要义,给地方政府争中央财政资金项目是次要的,少给基层政府添乱并与平级局长们和谐共处才是主要的。足见他那个圈子的重要性,远远高于水利部。水务改革始作俑者的习惯思维是:钱(水利资金项目)能通神。没想到基层水务局长们竟是“圈子高于钱”。这使部委高层在改革受阻时,竟发生“部长给省厅长写信,厅长给地市县局长写信”的怪事。说穿了,无非是教唆基层水利局用资金、项目和审批与地方政府博弈。当然,只有在水利部遇到改革面临胎死腹中的“最危险时刻”,才会上演“上级求下级”的闹剧。这其中复杂的肮脏利益交换,外界很难理解。

水务改革的始作俑者没想清楚的是:水利部官员大多毕业于水利专业,这批人必须依附于部委才能成为技术官僚,进而捞取难以想象的超国民待遇,获得大规模贪渎的平台,如水利部防汛办官员在基层水利的半公开“合法”洗钱等。因此这批水利技术官僚颇有与水利部共生死的悲情。而基层水利官员大部分不是水利专业出身,其仕途与水利行业的“生死”关系不大。这批人普遍不像水利部官员那样殚精竭虑、不择手段地推动水务改革。事实上,很多基层水利官员在水务改革这场利益调整的厮杀中,最终选择了与基层政府沆瀣一气,共同欺骗水利部。水利部原本寄予厚望,期待成为水务改革中坚力量的基层水务局长,竟在水利部“农村包围城市”改革攻坚战中普遍离心离德。

造成水务改革失败的另一主要原因,是中国属中央集权制国家,基础性权力在中央,不是哪个行业在基层搞点小动作就能撼动。这些道理,似乎水利部的智囊和决策者们并不懂,他们只知脑袋一热后出台政策,然后又不断修补。但无论怎样,均不能改变“部委机关无法擅改各行业职能设置”这个国情,有能力调整管理权限的只有中央政府。比如,供排水行业的政策法规、投资渠道、行业规划、技术规范、执法主体等一直在建设行业,因此无论水利部怎样鼓动缺水矛盾尖锐的地区成立水务局,这些新成立的水务局还得去建设部门办事、审批、争资金、争项目,甚至供排水执法都必须得到建设部门的授权。

对水务改革的种种尴尬和进退失据,建设、环保等行业的媒体和资深人士,多表现出幸灾乐祸式的弹冠相庆。多年争权使水利成为一个四面树敌的行业,这个结果倒也不难想象。

 

愈演愈烈的城市型洪灾

 

水务改革筹码中的水利资金项目,水利部已毫不掩饰地使用。而没法摆上台面的、更重要的“审批筹码”,因其深藏不露和专业性太强,难以为读者理解,我们必须多费些笔墨,才能说清楚背后的隐情。

2016年7月,中国遭受了前所未有的城市型洪灾。面对内陆城市的一片“看海”骂声,笔者应邀对城市内涝的历史和最新成因,进行了一次全面梳理。笔者发现,这些内涝严重的大城市如武汉、南京、合肥等,普遍搞了水务改革。而导致城市排水能力低、“海绵体”遭破坏、武汉等大城市惨遭“淹城”的根源,均与水利防汛部门修改防洪规划及水库防洪库容等有关,但这些深层原因还未引起国人尤其是决策层关注。

历史上,城市一旦发生渍水等洪灾,媒体反思的口径,均是短历时、高强度降雨。随着认识的深入,媒体的反思也越来越逼近真相。如2004年7月10日,北京降了每小时仅为四五十毫米的两小时雨,却造成市区交通大瘫痪,《中国水利报》约笔者写了“城市潜绩,亟待重视”一文,主要内容是:资源有限的有任期政府,更愿意建设地面的高楼大厦、高速(路)大桥这些显绩,而不愿意在排水这种看不见的地下工程投入更多资源。这是全国不少城市排水能力低下、内涝严重的原因之一。后来这些年,随着防汛行业新名词“城市型洪水”的出现,人们的反思有了新内容,诸如市区地面过度硬化,湖泊、沼泽地带盖房后,沼泽、湿地等“海绵体”蓄滞洪能力降低等,也是城市洪灾的重要原因。但对城市型洪水的深层次起因,还是没弄清楚。包括2012年北京发生死亡70多人的城市型大洪水,媒体更多是对生命的惋惜,人们乐于征引龙应台的“一场大雨让你看清一个城市的真面目”,或法国作家雨果“一个城市的良心是下水道”之类名言。这些精神层面的泛泛感悟,对挖掘城市洪灾的真正成因并无助益。

那一年,笔者在海外媒体发出如下质问:近十年修改城市防洪规划成风,导致河道裁弯取直,不仅降低了水体自净能力,减少了蓄滞洪区,还可能雍高河道水位。一旦河道水位高于排水管网的水位,排水管网内的水不能流到江中甚至倒灌,定会导致大规模城市内涝。这已迫使越来越多沿江城市“安闸门防倒灌,建泵站以强排”。那么为什么会修改防洪规划成风?因为它给当地政府提供了大量不用拆迁成本的建设用地,地方政府将原有河滩地卖给开发商,得到大笔土地出让金,即是低成本的财政收入。但土地出让金与大洪水发生时付出的救灾成本、尤其与生命代价相比,孰轻孰重?

让我们简单回顾一下源远流长的河道占用史。很多媒体公开报道:1994年国税地税分开后,地方政府分得的税收与其承担的事权,严重不对称,如县级一般分得20%的地税却要承担80%的事权。分税后的地方政府穷到什么程度?据很多老水利官员回忆:那时他们下基层时,勉强能有县领导陪吃非常简单的饭菜。这就是分税后的基层困境。随后,开始了沿海地区首创、内地城市跟进的“用经营城市创收”。除了利用级差地租理论,调整土地使用功能让土地增值之外,还有人提出应根据人类的喜水天性,建设逐水而居的宜居环境如滨水城市。更有聪明者干脆平地挖湖造山,建“水景”豪宅,这使地方政府的土地出让金大增,以至不少地方土地财政收入超过地税收入。

正是在这个背景下,武汉等城市的防汛部门提出了“以堤养堤”、“把防汛当产业来抓”的政策。某开发商在一次性缴纳几百万防汛费等费用后,将武汉主城区的长江防洪墙扒开豁口做小区大门,在河道里建了号称无敌江景房的外滩花园。武汉江段本是长江中下游最狭窄江段之一,每遇洪水即造成堤防长时间被高水位浸泡,险情不断。在这个地段建楼房,显然是无视科学、无视常识、无视危险的利益熏熏之举。然而,即便发生了1998年长江特大洪水,也没挡住该花园的营销。负责长江防汛规划审批的水利部及其派出机构长江水利委员会(长委)防汛部门,竟声称没有看到主城区长江大桥边已建设7、8年的这十几栋高楼大厦,虽然长委的办公地距武汉长江边仅几百米!最终还是华中科技大学的曾仁端教授等10多位人大代表,实在目不忍睹,才于2001年将此事曝光。

建在长江中下游最狭窄江段的武汉外滩花园,最终被确认不符合防洪规划而被拆除,但此举却使众多为官者嗅到其中的商机:既然建在河道里的建筑不符合防洪规划而被拆,那我重新制定防洪规划,将城市蜿蜒曲折的河道裁弯取直后重修堤防,原有河滩地不就成合法的、寸土寸金的城市建设用地了吗?

笔者相信,每一个城市防洪规划在修改时,都会用各种数学模型严格“论证”其“合理性”乃至“科学性”,比如修改后的河道宽度及流量、流速等指标不但不影响行洪,反倒比修改前更能“确保防洪安全”,等等。但情况真是如此吗?

由于城市发展中必须的扩张,使流经大城市的河道,通常处于该河道最狭窄处。如果在此基础上再裁弯取直,一定会进一步缩窄河道,增加高水位在该河段的停留时间。当洪水高水位长期高于城市排水口时,必将阻止城市暴雨的及时排出以至倒灌,造成城市内涝。同时,历史上那些不是主河道、仅在高水位时有水的河滩地,本质上是蓄滞洪区,把它们都建成住宅区,等于完全废掉了其蓄滞洪功能。

因此,我们可以下结论地说:近十几年,凡是缩窄河道的防洪规划修改,虽然使城市增加了大量没有拆迁成本的建设用地,让地方政府获取大笔土地出让金,却在减少蓄滞洪区、尤其在高水位堵塞排水口后,加剧了城市型洪水的泛滥成灾。

 

水库真在拦洪吗?

 

水利教科书对水库作用的介绍,主要是拦洪蓄水。事实上,由于利益驱使,水库作为企业或是财政差额补贴单位,骨子里追求的是“多蓄水形成高水头、大水面后的多发电、多灌溉、多养鱼”之类经济利益。因此,“拦洪”、尤其是高水位时的拦洪,必将威胁水坝安全;而提前腾出部分库容迎汛,肯定会使水库利益受损。

由于任何国家的中长期气象预报的准确率都很低,这使每个水库都无法准确确定本年度上游的来水量,因此究竟汛前腾出多少防洪库容为合理,是个世界级难题。

在这种两难选择时,水库作为理性经济人,一定愿意平时多蓄水,洪水来时加大泄流。这对追求利益最大化的企业来说似乎无可指责,却对公众生命财产安全构成重大威胁。此时,只能由代表政府的防汛部门出场,给所有水库制定防汛预案,要求水库调度时提前留够防洪库容。

既然对水库来说,防洪库容越小越有利于多蓄水后的经济利益,在编制防汛预案过程中,一定存在水库与防汛主管部门间的博弈。博弈中检验防汛主管部门是否屈服于财大气粗的水库游说、少留了防洪库容的标志,是“每遇洪水水库即加大泄流——即出库流量大于入库流量”。否则,不建水库、任由洪水在河道自然流,就不会有汛期水库为自保而加大泄流后洪灾加剧造成的水库洪灾,这还不包括水库决口这种更惨烈的水库洪灾。

总之,水库拦洪是口号,谋取多蓄水后的巨大经济利益,才是水库的目的。一旦防汛主管部门不能帮助水库从缩小防洪库容中获益,那水库一定不会再常年给包括水利部防汛办在内的各级防汛部门送鱼、送肉、送土特产,乃至“每逢假期即安排防汛职工去水库旅游”。

终止水库经常遭到水库洪灾灾民投诉的办法,是水利部防汛办公布“每遇洪水即加大泄流”的水库名单,和惩治被收买的防汛预案批准者。唯有如此,才能根除“水利变水害”这一很难理解的悖论现象。让媒体和常年受害的水库下游公众了解每个水库防洪库容的确定过程,杜绝可能的利益交换,确保水库有足够防洪库容,才能避免水库洪灾。某些专家经常将水库洪灾的责任推给厄尔尼诺气象异常和中长期气象预报准确率低,甚至莫名其妙地归咎于“多少年一遇的洪水”,纯属欺骗。

笔者认为,面对大陆人均水资源占有量低的国情和上游植被破坏、森林蓄水能力降低所导致的江河来水不均,下游为保证生活、生产有稳定水源,只能建水库。为避免“来水力争多蓄,发生大汛时被迫加大泄洪以自保,干旱期又普遍为了高水头时的多发电而不顾及下游旱情”等种种弊端恶行,需对水库调度逐一重新进行颠覆性的系统评估。评估时只要专家不被利益集团收买,就能平衡好供水和防汛的矛盾,将那些供水量很少而来汛即被迫加大泄洪的水库拆除,从而逐步减少水库洪灾。

回到本文主题:尽可能简述公众不很了解的“水库拦洪”背后的水库洪灾真实过程,是想说明“修改防洪规划与确定水库防洪库容”,都是水利部能给基层政府及其企业带来巨大经济利益的重要审批项目。这些发生在水务改革期间的修改,是否是裹挟基层政府搞水务改革的筹码?是否导致了城市型洪水和水库洪灾的愈演愈烈?笔者认为:水利部不应再回避做出正面应答。水利部有责任立即对近十几年修改后的大中城市防洪规划和水库防洪库容重新评估并公布,对重要的河滩地段,应拿出朱镕基式的铁面、果断和雷厉风行,立刻还原河道、重建堤防,恢复原蓄滞洪区,缓解愈演愈烈的蚕食河道现象。事实上,2016年史无前例的城市“看海”,已经在迫使各地政府在“平时蚕食河道以增加收入”和“看海时损失惨重甚至包括生命”之间,做出选择!

必须承认,造成河道越来越窄、内涝加剧,基层政府也有不可推卸的责任,尽管用蚕食河道增加收入对缺钱又亟待发展经济的地方政府,似乎是无奈的选择。而那些经常扰乱视听的防汛评审专家们,不过靠公开出卖良心换点评审费而已。最渎职的,还是各级防汛规划及水库防汛预案的批准者,他们本应是维护公共利益的守夜人。一旦这些既懂技术又没“利益纠葛”的批准人被收买,必将导致城市型洪水的愈演愈烈。

多年来基层干部考核中的唯GDP和事权过重,导致很多媒体把基层政府戏称为追逐经济指标的“公司”。而公司在逐利时的不顾公众利益,似乎是可理解的财奴之举。与此相反,各级防汛部门从来不肩负经济指标。防汛部门必须承担公共利益守护者的责任。然而,面对愈演愈烈的城市型洪灾和水库洪灾,有谁相信各级防汛部门充当了维护公众利益的守夜人?从各种渠道获得的信息看,某些审批者每批准一个“修改”,会获得基层政府数量不菲的评审费,地方政府还会安排其子女低分上名校及上学期间的所有费用,吃遍玩遍当地的高档饭店及旅游景点,还有各种貌似合法的几十上百万金额的洗钱。比如,笔者2015年12月13-16日、2016年1月14-16日曾分别致信水利部纪检部门,反映水利部原防汛办主任张志彤的腐败问题,但并未得到正式答复。

事实上,那些明知缩窄河道会加剧城市型洪灾的具体批准者有私利,是不言自明的。但赋予具体批准者权力的水利部,为什么会如此滥权?它从中获得的利益,与具体工作人员获得的“蝇头小利”,肯定不在一个数量级。

在推动水务体制改革中,水利部所以能迫使基层政府强行把建设和环保等行业的职能划归水利,水利部一定有比这些行业更多的交换筹码。如果说哪个行业都管着数额不等的资金项目,因而各自的交换筹码难分伯仲的话,使地方政府最终“为了水利而不惜得罪其他行业”的最有力筹码,就是修改防洪规划和水库防汛预案,也即这些修改后的巨大利益。

 

水务“改革”对改善水多、水少、水脏、水浑有帮助吗?

 

形式上部分解决了多龙治水的水务改革,本应对改善水多、水少、水脏、水浑有所帮助,但我们十几年后再看进行了水务体制改革的地区,用“只有恶化、不见改善”来形容,丝毫不为过。

前文已经对水务改革后,部分沿江城市的城市型洪水愈演愈烈,做了深入分析,明眼人心中自有结论,因此这里不再赘述水务改革对“水多”造成的恶果。

关于“水少”或干旱缺水,笔者建议水利部应该制作一张“水务改革地图”,用历年数据证明,水务改革后设立水务局的地区其年降雨量增加,灌溉期江河低于最低生态流量甚至断流的现象有所减少。唯有如此,才算水务改革解决了“水少”的难题。但没人相信水务改革会增加降雨量,干旱缺水或风调雨顺要看老天,与哪个行业管毫无关系。

而水务改革对缺水城市的区外调水“有帮助”的本质,是水利滥权。一个城市缺水,水利行业根据情况批准就近调水,是其职责所在。水进入处理厂后分送用户,这个过程与该市的供排水是否归水利管,毫无关系。只要水利不设卡,剩下的就是该市自己运作。如果该市不搞水务改革就不允许区外调水,恰恰反证了水利部在用审批筹码强制推动水务改革。

再看“水脏”。水利行业之所以提供大量素材给媒体,恶炒水污染现状,是想证明“环保行业没做好污水治理工作,导致有水皆污”,从而迫使基层政府把污水处理职能划给水务局。至于能否管好,则不在水利部考虑范围内。

目前全世界污水治理面临两大难题:一是如何处置堆积如山的污水处理伴生物——污泥,二是上游国家和地区不愿出钱建意在保证下游水质的污水处理厂,即便建了,也存在假运行后的偷排,目的是节省生活污水和化工厂污水的处理成本。这两个难题如何化解因素复杂,这里无法展开。本文要说明的仅仅是:由于环保行业对固体、液体和气体污染物的处理已经自成体系,在现有国情下,将各种污染物的治理同时归环保行业,肯定会减少行业交叉后的混乱。

在涉水的众多行业中,水利部改革重点之所以瞄上供排水和污水处理,源于改革设计者认为这两项工作都亏损、费力不讨好,因而其主管部门会当作负担拱手相让。但水利部门又实在拿不出任何水利管污水处理会优于环保行业的理由,最终演变成两个行业为“水利不上岸、环保不下河”而争得不可开交,足见他们只关心权力边界的划分,而忘了这项工作的初衷是确保污水达标排放。同朝为官的两个部,因水务改革争权的过分惨烈,导致工作中不但不相互支持,反倒你死我活地互掐。水利、环保两行业锱铢必较、寸土必争的结果,就是大部分水务局没争来污水处理;划归水务局管的,也不见对两大难题提出任何改进。

至于城市建设管理中的道路、供水、排水、供电、通讯等网络,本是城市“血脉”的有机整体。但供排水管网划归水利后,增加了很多建设方面的难度。如不少城市优质一二类水的供应有限,面临“部分城区用优质水饮用并洗衣冲厕,另一部分城区的水质不达标”的难题。解决的办法应是分质供水,实现优质优用、低质低用,但各地迟迟不能实施,主要原因之一,一定与跨部门协调的难度太大有关。

因此,让水利部门从水源地管到水龙头,不但对解决城市日常用水问题毫无帮助,反而生出许多新问题。我们也找不到“让水利从水龙头管到排污口,比环保部和城建部门管得更好”的证据。反倒可以证明:与排水有关的渍水问题,在很多实施水务一体化的城市越来越严重(如武汉)。

 

水土流失谁之过?

 

最后看“水浑”,即水土流失问题。笔者认为,在现行体制下,由水利或林业全面负责水土流失治理即水土保持(水保),确实比“水利干水保工程、林业干水保种草种树”效率高。但水务改革中强调水浑,其目的是尽可能多争取水利水保的资金项目——虽然水利管辖下发生的水土流失现象,几十年来日趋严重,用业内普遍认可的说法是:边治理、边流失,流失大于治理。

过去这些年,国家已投入上千亿水保治理费,水利部亦有“每年新增水土流失治理面积多少”的指标,但对投入巨资却没能遏制水土流失、荒漠化加剧的原因,却从未做出解释。

其实,为实现水土保持,公共财政拨款固然重要,但给农民完全产权才是决定性的。2005年9月,由中国科学院、中国工程院与水利部共同组织的“中国黑土区水土流失与生态安全综合科学考察组”,在黑龙江省拜泉县召开座谈会,笔者在会上就农地、林地产权与水土保持之间的关系,做了专题发言,要点如下:

半个世纪以来,我国荒漠化及严重水土流失地区的面积各增加了约一倍半,等于丢失了约350万平方公里土地,占全国总面积的三分之一。这还不够触目惊心吗?为什么在政府不断投入资金、不断搞水土保持科研的情况下,水土流失反而越来越严重?道理很简单,就是农民只有不断变化的农地承包权而没有产权。几十年来,他们从不把承包地等同于自家的家具和粮食,甚至抛荒以至放弃承包权的大有人在。世界上会有人白白放弃自家的财产吗?

经常有乡村干部甚至省部级领导公开指责中国农民素质差、太懒惰,说给他自己家干水土保持都不愿意出工。然而,那怎么是他自己家的财产?集体所有的农地,农民是没有抵押和买卖等处置权利的,这样的财产怎么会是农民自己家的呢?不是有人论证:集体所有制也是公有制经济的一种表现形式吗?既然农地是公家的,那就一定不是某个农民的,农民竭泽而渔式的使用生产资料,就是可以理解的了。

事实上,农民出于经济人本能常常抵制、乃至暗中破坏水土流失治理。这听起来费解,却是现实。根据计算,水土流失治理中横坡打垄将减少3%耕地,地埂植物带减少6%,梯田减少20%。希望增产增收的农民为了减少损失,往往采用蚕食的办法逐年把水土保持工程毁成原状。农民这种在自家承包田里的损害集体财产犯罪很难取证并追究,因为官府不可能派上亿警察到18亿亩耕地上看着农民耕作。所以各地政府可以去查一查:5年后的水土保持工程是否还在?而若农民有完全产权,这种竭泽而渔的事情就不会发生。

当然,从大的趋势看中国改革史,中国的产权改革进程一刻也没停止过。但决策层不会轻易用给农民农地产权去解决涉农水利乃至所有与农业有关的问题,因为那是要冒政治风险和经济风险的。有关农地产权改革的政治风险,是指政府将因此丧失对国内大部分耕地的控制权;所谓经济风险,是指农民有了完全产权后,就有了无限谈判权利,地方政府将再也无法随心所欲地征地并在其中牟取高额收入。

笔者在发言中还批判了水保工作中的“科研决定论”: 50多年的黑土地水土保持科研,我们已经有了相对成熟的治坡、治沟和防治水蚀、风蚀及冻融侵蚀的技术。但这些技术,又有多少走下了学者的书架,转化成现实的农业生产力和生态环境,从而成为活生生的现实?去黑龙江省水保科研所查一查就会看到,大多数花费巨大的水保科研成果躺在卷柜里无人问津,重复拿钱去观测3度、5度、8度坡耕地的土壤侵蚀模数,有什么意义?现在需要下功夫的,反倒是涉农水利中的社会科学问题,产权问题乃是重中之重。

笔者在会上下结论地说:产权是治理黑土地绕不过去的坎。在场的不少院士、专家立刻表示赞同,并纷纷索要我的发言稿。[2] 这使在场的水利官员陷入窘境。其实,中国60多年公有制传承下来的诸多恶行之一,就是破坏财富,因而也就不难理解“公有制是万恶之源”了。只有明晰的产权,财富才能有人爱惜,才不会产生那么多败家子和建筑垃圾。这个简单常识,至今仍被共产主义的乌托邦梦幻所遮蔽。一位从西北农业大学水土保持专业毕业的朋友,在干了20年水土保持、深谙其中内幕后,竟发出这样的感叹:产权不改,水土保持工作已经不能再干了。50多年来上千亿水保投入通通打了水漂!

 

关于机构改革中的自由裁量权

 

综上所述,从字面意义上非常有利于水务改革的“和尚多了没水吃”、“一龙治水效率高”等说法,经过实践检验,已经被证明多为欺人之谈。这个荒谬而又可怕的现象,亟待社会和国人了解,并期待决策层做出彻底了断,追究始作俑者的责任。

透过水务改革的乱象,决策层应该注意到:那些有可能在下次机构改革时被撤销的部,为保庙所采取的手段堪称疯狂。但只要不给他们人财物和“试错”的自由裁量权,就不会有随后的各种肮脏交换。事实上,用《红楼梦》“贾府只有门口两个石狮子是干净的”这句话来形容这场闹剧的发起者和反对者,绝不为过。

笔者以为,2008年第75号国务院办公厅文件中关于水利部的“三定规定”,还有某些不尽合理的地方。比如,这个文件在界定水利部主要职责时共列出12条,其中第3条是“负责水资源保护工作,组织编制水资源保护规划,组织拟订重要江河湖泊的水功能区划并监督实施,核定水域纳污能力,提出限制排污总量建议,指导饮用水水源保护工作,指导地下水开发利用和城市规划区地下水资源管理保护工作”。这里,“核定”、“提出建议”、“指导”等用词,为水利硬要“挤入”环保和建设等行业,留下了某种借口,尽管很牵强。事实上,完全可以取消“核定、提出……建议”,既然水污染治理已经归环保,那就不应给其他行业以任何借口。具体工作中,核不核定、提不提出建议,对改变水污染没有影响。

水利部经常强化国务院“三定文件”中的某些用语,如“负责保障水资源的合理开发利用”(第1条)、“实施水资源的统一监督管理”(第2条)、“负责水资源保护工作”(第3条)等等。由于从30年前开始,官方逐渐把“水”这个名词强化其资源属性而称为“水资源”,而所有涉水行业如供排水、污水处理、水土保持等,都与水资源相关,包括污水也可“资源再利用”,这种大而化之的强调“水资源”,模糊了法律意义上的行业边界,导致立法部门也无法用更清晰的概念来界定各行业的职能划分,更使全社会包括水利部自己,都产生“管理水资源者一定高尚”的错觉,也给水利部自认为站在了道德制高点上,拉大旗作虎皮而疯狂扩权,提供了情感基础。

当然,站在本文立场上,2008年国务院文件的另外一些规定,也为我们批评水利部提供了根据。比如,这个文件第2条规定水利部“指导水利行业供水和乡镇供水工作”,说明水利行业根本没有城市供排水职能,因为水利行业供水,是指水利行业所管理的水库,向市政水处理厂供水,而不是授权给水利行业管理城市供排水。按照《中华人民共和国城市供水条例》第七条“国务院城市建设行政主管部门主管全国城市供水工作”,城市建设行政主管部门,即是建设部。此外,2008年75号文件第1条中“编制国家确定的重要江河湖泊的……防洪规划”,第4条中“编制国家防汛抗旱应急预案”等,均说明水利部对愈演愈烈的城市河道缩窄导致的城市型洪灾和水库洪灾,负有责任。

笔者认为,多年来针对大部制改革一直在上演且还在继续的行业间扩权混战,正说明大部制改革势在必行。十几年水务改革乱象只是其中一例而已。每个行业所进行的攻防,似乎都符合经济人逐利本性。从这个意义上说,中国目前国情下各行业间的撕拼有其必然性。然而——还是那句话——政府乃守夜人,乃公共利益或曰全民利益的委托执行者,如果它们视这个根本定位于不顾,只考虑本行业、小团体的利益,甚至只以权贵利益为转移,整个国家岂不乱了套?13亿中国公众的福祉与根本利益又将置于何处?

检验任何一项改革是否成功的标志,是该项改革能否给大多数人带来利益,或是否符合世界发展潮流。1980年代初的中国农村改革,把耕地使用权和收益权还给农民,由此使“社会主义国家吃不饱”在中国成为历史,因而这次农村改革虽并不彻底却广受赞誉。反观水务改革,不但没解决任何问题反倒引发无数矛盾甚至罪恶。这种情况难道应该继续下去么?更何况,水利部的水务改革资本,是公共财政。公共财政是什么?那是纳税人贡献的血汗,并不是水务改革决策人自家的资本金。水利部官员用全国人民的血汗钱豪赌,难道可以容忍么?到了应该向其亮红牌的时候了!

 

[1] 比如,第一任部长是国民党起义将军傅作义;第三任部长是旅美诺贝尔奖获得者杨振宁的堂弟杨振怀,杨振怀在改革开放后6年内从处级快速高升至正部级。凡此均出于统战需要。

[2] 这个发言部分刊登在《中国水利》杂志2005年第22期上,文章标题是《涉农水利科研应重视社会科学》。


 冯建维:水利部退休记者。

   本文首发于《中国战略分析》季刊第1期,2016年10月号,

   链接见http://zhanlve.org/?p=200


 
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