郑永年:不改革,就被改革

20年前,邓小平南巡重新定义改革,20年后,中国经济飞速成长为世界第二大经济体。但是,经济发展带来的各种结构性问题已经到了必须再启动新一轮改革的关口。

下一步改革该怎么走?国家如何形成新的改革共识?2012年全国“两会”尚未开幕,各方关于改革走向的辩论已硝烟四起。

在本次全国“两会”开幕前一周,本报专访了长期关注中国转型问题的新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年,就如何推动形成改革共识、中国如果从经济改革转向社会改革,以及如何进一步深化经济体制改革等议题展开对话。
改革不是简单地打倒既得利益者

《21世纪》:关于改与不改、如何改革众说纷纭,莫衷一是,如何看待今天的改革局面?

郑永年:关于要不要改革,整个社会在这个问题上分歧不大。除了极少数认为中国模式(他们所说的中国模式与我通常所说的不是同一个概念,我通常所说的中国模式是一个中性词)就是最好的人,社会中的大多数人都想改革,即便是很多人认为会反对改革的既得利益者。

为什么这么说?因为既得利益者虽然从改革中获益较多,但是他们在现在这种局面下也会感到缺少安全感,所以我们看到大量的富人将财富转移到海外。
从改革的条件来看,现在的形势比改革开放之初,很多方面都好太多了。刚改革开放的时候,也存在既得利益者,改革的阻力也很大,甚至比现在更大,当时的阻力来自意识形态、思想认识、组织体制和财力多个方面。我们再看今天,改革条件比当初好多了。

关于怎么改,目前争论很大。我认为执政党应该通过进一步的思想大解放,尽快推动社会形成改革共识,明确未来改革的路线图。

以比较成功的经济改革为例,整个1980年代都处于一种探索状态。在意识形态层面,执政党内部当时也并没有强有力的共识,当时连“市场经济”的概念都不能提,只能提“商品经济”。除了最初的农村改革很成功外,其他各方面的经济改革尽管都进行了尝试,但没有找到一个突破口。直到邓小平“南巡”彻底改变了这种局面。1992年邓小平的“南方讲话”成为当年召开的中共十四大的主导思想。通过这么多铺垫,直到十四大正式确立了“社会主义市场经济”这个顶层设计,结束了计划经济与市场经济之间的摇摆不定,突破了市场经济姓“资”还是姓“社”的意识形态争论,最终形成了经济改革的共识。

回过头来看,经济改革共识的形成过程,也充满了策略,这些策略既是政治经验也是政治智慧。

《21世纪》:这些政治经验和政治智慧对中国今天的改革,有哪些启发?

郑永年:我们对改革要持一种开放的理解心态。我们的经济改革为什么能够推行下去?这是改革者的策略问题,就是要在既得利益之外培养新的利益,用新利益来克服老利益。

回溯历史,在改革早期,因为城市既得利益比较强大,领导层首先进行的是农村改革。在毛泽东时代,农村基本上被体制所隔离。尽管农村改革也有阻力,但这些阻力因为不是体制的主体,改革的阻力比较小。这是农村改革很成功的主要因素。农村改革的成功为城市改革奠定了一定的物质和制度基础。

在城市改革开始后,因为国有经济部门既得利益比较强,所以,改革者先不动国有部门。国有部门的改革,只是政府向企业的分权,或者中央向地方的分权,可以说是一种体制内部改革。如何培养新利益?领导层就容许在国有部门之外逐渐发展出非国有部门来,其中既包括私营经济也包括外资经济。随着他们的成长,国有部门自然感到压力,等到时机成熟的1998年,国企开始全面改革。成长起来的非国有部门既可以接受部分破产国有企业的资产,也可以为国企下岗工人提供很多工作岗位。

很多人往往认为,既然改革的阻力在于既得利益者,那么就要针对他们,剥夺他们的利益。但是前面的经验告诉我们,先不要急于不切实际地触动既得利益,期望一下打倒既得利益者,甚至断了他们的后路。任何一个层次的改革,如果其操作者持这种思维的话,改革注定要碰壁。这是革命而不是改革的思路。
改革是要在现行的既得利益之外,培养出新的利益来,同时对既得利益者要逐步改革,改变他们追逐利益的方式。等到新的利益培养出来之后,再动既得利益,效果就好很多。新利益一方面对既得利益构成了压力,另一方面也能消化改革既得利益所产生的成本。
不要错过社会改革的战略机遇期

《21世纪》:那么我们应如何推动改革共识的形成?

郑永年:要明确当下和未来5-10年的改革共识是什么,其中包括了改革路线和目标,以及如何执行的问题。如果这些问题都能确定,那么我们就找到了未来改革的顶层设计。

改革共识的形成,一方面离不开思想解放和讨论,另一方面要对当下的形势做一个清晰的判断。

在任何社会,改革都可以分解为政治、经济和社会各个方面。从改革的步骤来看,俄罗斯和东欧是一步到位的综合改革,经济、政治和社会改革一起来,而中国选择的则是渐进改革。采取哪一种模式当然不仅仅是改革者的主观选择问题,而是受各国客观条件的制约。

中国下一步的改革突破口在哪里?

我们发现,2002年中共十六大以来的改革围绕着两个重大目标,即“科学发展”和“和谐社会”。科学发展观不仅是要改革迄今为止的经济发展模式,而且也是实现和谐社会的途径和方法。“和谐社会”是社会改革的目标。社会改革的核心在于社会制度建设,包括社会保障、医疗卫生、教育、住房保障等等。和前一阶段相比较,社会制度建设已经成为新一阶段的改革重点。我认为,现阶段和未来十一年的改革应以社会改革为重点。

《21世纪》:为什么社会改革应该成为现阶段的改革的重点?

郑永年:主要原因有四个。

首先,通过经济改革,中国逐渐地产生了一个相对独立的社会领域。在改革之前,中国社会并不存在着这样一个领域。当时,中国的社会是嵌入在国家的经济和政治体系之中的。在计划经济时代,每一个企业都是一个小社会,企业负责工作和生活在其中的每一个成员的生老病死。改革开放以来,社会开始从经济和政治领域分离出来。1980年代,人民公社体制的解体直接把农民解放出来,转型成为新型的农村社会。除了传统意义上的农民,农村出现了大量的乡镇企业工人。之后,随着城市改革的开始,又出现了大量的农民工。今天,中国农村已经出现极其复杂的社会阶层结构。在城市,经济改革的成果是,一方面将国有企业原来承担的社会功能去掉,让社会来承担,另一方面在国有企业之外发展非国有部门,而社会就产生于这个过程。因此,社会力量的成长成为社会改革的重要前提体现。

其次,通过以经济改革为主体的第一阶段改革,中国基本经济制度已经得到确立。总体的社会制度要得到改革,就必须找到新的突破口。较之政治改革,社会改革并未涉及政治精英的核心利益,而且社会上下容易取得共识,因此比较容易进行。

再者,社会改革是为了“还债”。从计划经济到市场经济转变过程中,原来计划经济体制下的社会制度自然解体,包括之前的教育、住房、医疗、社保等社会制度。但同时以经济为主体的改革又没有能够提供另一套社会制度体系。新制度必须通过社会改革得以建立。因此,通过社会改革重建一套新的社会体制是唯一的选择。

此外,社会改革也可以为深化经济改革和可持续的经济发展提供新的动力。长期以来中国的经济增长是出口外需驱动型的,现在外部需求萎缩,那么中国建立内需驱动型经济,就显得非常急迫。谈扩大内需谈了很多年,但为什么一直没多大进步?因为我们的社会保障制度建设落后,老百姓不得不通过储蓄来自己解决社会保障问题。而且新的“三座大山”——住房、医疗和教育,让普通人不敢轻易消费。因此,社会改革的推进,可以减轻城乡居民的压力,提高他们的消费能力和意愿,为内需型经济的成长提供动力。

社会改革,已经不能拖延。

《21世纪》:相对行政体制改革,为什么社会改革已经不能拖延?

郑永年:现在是社会改革的战略机遇期,如果错过了这个机遇期,可能想改也没办法改了。现在经济增速虽然趋于放缓,但以中国的经济体量而言,8%或9%的增速还是相当高的,而且财政收入增速远高于这个速度。这说明改革的经济和财政条件很好,手里有钱,就要赶紧做,否则等到经济增长低速而政府财政缩水的时候,社会改革就很难了。

此外,一个更深层次的原因在于,社会矛盾已经很深,再不改革,稳定可能会出问题。尽管维稳成本已经很高。社会矛盾的问题,还是要通过社会改革来进行,你不改革,就会被改革。

从欧洲的经验来看,在工业革命之后,欧洲各国也出现了经济高速增长时期,但是后来积累了很多社会问题,这些问题我们可以在马克思的《资本论》和雨果的《悲惨世界》中看到。当时欧洲这些问题得不到执政者的重视,最终导致了很多暴力的工人运动。但是,对比日本、新加坡和韩国等亚洲经济体,他们在二战之后同样经历了经济高速发展过程,也遇到了很多社会问题,但是并没有出现像欧洲那样的暴力革命。其中原因固然很多,但是一个重要原因就是,他们在适当的时期,通过社会改革和社会制度建设,培养了一个庞大的中产阶层,化解了社会危机。

这也就告诉我们,社会改革要选择合适的时机。综合国内各种条件来看,我们现在的时机很好,一定不要错过这个战略机遇期,不要等到发生重大社会危机之后再改革。改革就是要“先发制人”,来防止社会矛盾激化。

国企改革是最急迫议题

《21世纪》:在经济改革领域还有不少有待完善的问题,你认为还存在哪些重大改革议题?

郑永年:当前中国的经济结构严重失衡,主要包括出口和内需之间的失衡,国有企业和民营企业之间的失衡,大型企业和中小型企业之间的失衡等等。所有这些失衡的结果,就是国家与市场之间的严重失衡。这一切的核心问题,就是多年来的国有企业大扩张,与民争利问题突出。

目前,最急迫的改革议题是国有企业的改革。

《21世纪》:目前的国有企业主要存在哪些问题?

郑永年:国企的问题主要有三个。

第一,国企进入非垄断领域。原来的设想是要国企在一些关乎国家战略利益的领域实行垄断,并发挥作用。但近年来尤其是2008年全球性金融危机以来,国企大扩张,其触角伸展到非垄断领域,哪里可以赚钱,哪里就会有国企。结果,国企大肆进入民营企业领域,占据了民营企业的空间,很快改变着原来国企和民营企业两个部门相对平衡的状态,也大大挤压了中小企业的生存空间。

其二,就是国企“走”不出去,或者盲目“走”出去。“走出去”的目的是,在国际市场上提高中国企业的竞争力,但这个目标显然没有达成,西方各国都以政治和国家安全为理由,拼命抵制中国国企“走出去”。但在发展中国家,包括非洲、中东和拉丁美洲等,国企“走出去”又显得不够审慎,尤其是在能源领域。国企的投资很难说具有多大的经济理性,并且都是一些不稳定的国家和地区,使得民众有“走出去”了但“走不回来”的感觉。实际上也是这样。很多国企“走出去”没有经过科学的风险评估。

更为重要的是,国企内部变相私有化现象非常严重。很多年里,国有企业盈利了,国企的管理者可以自行支配,进行内部分配。近年来,社会上的一些精英群体纷纷离开私企甚至是待遇优厚的外企而重回国企,这并非没有原因。事实上,国企内部的隐性福利已经大大超越所有其它的企业,而其垄断地位又意味着可以免于许多市场风险。即便国企发生亏损,最后还是会向政府伸手,需要动用纳税人的钱来救济国企。

关于国企改革当前有两种思路,一种是私有化,一种是将国企利润与全民分红。我认为,它们都有问题。第一种方案可能会导致大型垄断企业的出现,这种垄断是被少数权贵垄断,后果非常可怕。第二种方案,不对国有企业的肆意扩张进行限制,而是拿一些利润出来分给公众。这种安抚策略最后难免导致国有企业全面出击,民营企业全面溃败,最后是退回到计划经济时代。

我认为,应该在第二种方案的基础上,对国有企业的进驻领域,通过法律的形式和技术进行严格限定,将之限定在一个笼子里面,如果越界,就严格处罚。先确立国企的边界,然后再进行国企和政府、国企与社会以及国企的内部机制改革。

《21世纪》:除了设定国企的经营边界之外,国企改革应还有哪些操作空间?
郑永年:实际上,国企的改革仍然有很大的空间。首先是进一步的去行政化,现在国企的管理者还具有行政级别,更像政治人物,而非企业家。这种制度安排既是政府控制国企的手段,也是国企行为行政化和政治化的手段。所以,管理者的行政级别必须去除,使得企业管理者成为真正的企业家。

更为重要的是国企必须“国有化”。现在国企已经演变成为国家代理人的企业,和社会、公众毫无关系。政府必须建立各种制度机制让社会监督国企,让民众参与国企。国企不能再继续成为财富从一方转移到另一方的机制,而应当是为国家和社会创造财富的机制。这在国际上有很多经验。在很多国家,公共部门的运作具有很高的制度性保障的透明度。比如可以设立专门的独立机构监督这个部门,我们现在也有这样的机构,比如国资委,但国资委对国有企业的监管远远不够,这是亟待改变的。

(21世纪经济报道)
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