王维洛:在捍卫权利的过程中学习和实践自由、法治与民主

—— 如火如荼的反对垃圾焚烧设施的群众保卫家园运动(二)

 

————————————————————————————————————————————————————————————

由于北京民众的反对,迫使六里屯垃圾焚烧发电厂改变选址,取得了保卫家园运动的胜利,蝴蝶效应明显。但是在反对北京阿苏卫垃圾焚烧发电厂的过程中,民众反对的最后结果只是迫使工程推迟了六年实施。但是民众在这一过程中所学得的自由、民主和法治的理念,怎么高估都不过分。在这一过程中,“不要(建)在我家后院”的概念引入中国。“不要(建)在我家后院”,是对“风能进雨能进,国王不能进”这个概念的补充和完善。私人财产不仅仅限于我家破屋的四壁之内,我家破屋周围的环境,也是私人财产的一部分。换句话说,不允许在我家破屋的周围(后院)建造对环境有破坏的建筑物,从而对我家破屋产生负面影响,比如造成破屋价值的下降,或者环境质量的下降,这也是侵犯了私人财产。按照中国政府的计划,到2035年垃圾焚烧发电厂将在中国持续快速发展。许多昨天、今天在一旁观看的民众,那些认为与己无关的民众,明天垃圾焚烧发电厂将建到他们家的后院。

————————————————————————————————————————————————————————————

 

三、中国民众反对垃圾焚烧设施的群众保卫家园运动起源于北京,迫使政府另行选址给后续运动带来希望

从上面不完整的记录中可以看到,中国民众反对垃圾焚烧设施的群众保卫家园运动起始于2006年,起源地是北京。

2006年年底,北京市海淀区政府宣布将在六里屯垃圾填埋场南侧投资约10亿元人民币建设一座垃圾焚烧发电厂,并计划在2007年3月动工。对于这个计划,之前周围民众并不知情,突然听到这个消息,表示出强烈的反对情绪。他们认为,该工程不但不能从根本上解决六里屯垃圾场臭味扰民的问题,还有可能导致周边乃至更远地区环境的进一步恶化。在一些学者的支持下,2006年12月29日,民众公开发表了反对在六里屯建造垃圾焚烧厂的投诉信。北京市政府不但没有对投诉信做出回应,反而加快了审批程序。2007年1月30日,北京市环保局批准了六里屯垃圾焚烧发电厂的环境评估报告,称该项目不会对周围环境构成威胁。北京市环保局批准六里屯垃圾焚烧发电厂的环境评估报告,就意味着这个工程已经完成了规划审批的所有程序,可以马上动手建造了。北京市环保局对环评报告的结论,引起了民众对北京市政府的极大不信任。他们担心,垃圾焚烧会产生各种污染物和恶臭气体,特别是释放一级致癌物质二噁英,会危害环境和他们的健康。

他们拿起了法律的武器。2007年3月14日127名受工程直接影响的北京居民联合向北京市环保局提交《行政复议书》,要求撤销对六里屯垃圾焚烧发电厂环境影响报告书的批复。民众集资制作标语横幅展板,到附近小区去宣传。先后共有上千名业主参加反对建设垃圾焚烧发电厂的行动。2007年6月,民众身着统一服装,集队到国家环保总局,要求会见局长。在民众的压力下,国家环保总局副局长潘岳出面向媒体通报,建议北京市海淀区垃圾焚烧发电项目在进一步论证之前应予缓建。为什么要进一步论证?因为还存在别的选址。同时,民众也到全国人民代表大会告状。民众反抗的动静大了,海淀区政府感受到未曾有过的政治压力。2010年2月,海淀区政府宣布:将对六里屯垃圾焚烧发电厂项目另行选址,新址锁定在海淀和门头沟交界处的山里。

海淀区六里屯周边民众反对建设垃圾焚烧发电厂的运动取得了胜利,迫使政府另行选址,给后续的反对垃圾焚烧设施的群众保卫家园运动很大的启示和鼓舞,办法就是拿起法律的武器,造成浩大声势,利用一切可以动员的力量,保卫自己的家园。中国绝大多数的垃圾焚烧发电厂在规划过程中,在环境评估报告的审查批准过程中,都犯有严重的程序错误,比如在已经批准的城市总体规划中并没有这个垃圾焚烧设施的规划位置,同时也没有启动任何修改城市总体规划的程序,以增加垃圾焚烧设施的选址;又比如做环境评估报告时没有听取民众意见,更没有对民众的意见提出处理方案,最重要的是,没有让民众参与对垃圾焚烧设施排放数据的监督等等。

四、不要(建)在我家后院

当然在早期北京民众反对垃圾焚烧设施的群众保卫家园运动中,也有不十分成功的经验,比如阿苏卫垃圾焚烧发电厂。

1994年,北京市政府计划在昌平区小汤山镇附近的阿苏卫村建成了一座大型生活垃圾卫生填埋场。总投资为1.1亿元人民币,设计填埋垃圾容量为1191万立方米,日处理能力2000吨。该项目获得世界银行的贷款359万美元。阿苏卫垃圾填埋场投入运行后,实际日进场垃圾量就达到3600吨,为原计划的180%。2009年北京市政府计划在阿苏卫建造一座垃圾焚烧厂,以减少垃圾填埋量,延长垃圾填埋场的使用寿命。附近的民众得知这个计划后非常气愤,一是担心自己的健康从此会受到更大的威胁,二是担心小汤山镇的房地产价格会因此受到负面影响。自从阿苏卫垃圾填埋场投入运行后,阿苏卫附近居民一直忍受着填埋场发出的臭气,更为严重的是,阿苏卫村居民的发病率明显高于其他地区,被称为“高发病村”。小汤山镇民众反对建造垃圾焚烧厂的民众运动持续发展,使得市政府的建造计划一拖再拖。

2013年7月底,阿苏卫村及附近村民堵塞了通往垃圾填埋场的道路,导致垃圾车无法进入,垃圾填埋场被迫停止运行。为了平息小汤山镇居民的民众运动,北京市政府采取了分化的手段,同意阿苏卫等四个村的整体搬迁,并支付了超过70亿元人民币的搬迁费用。由于失去了最直接受害民众这根主心骨的力量,使得垃圾焚烧厂的建造得以启动。2018年底阿苏卫垃圾焚烧厂建成。阿苏卫民众反对垃圾焚烧设施的群众运动,迫使这座垃圾焚烧厂的建造从2009年推迟到2015年,整整推迟了六年。民众在这一过程中所学得的自由、民主和法治的理念,怎么高估都不过分。

比如在这一过程中,民众从国外引进了一个新的概念“Not-In-My-Back-Yard”,中文的直译是“不要(建)在我家后院”。“Not-In-My-Back-Yard”的缩写为“NIM-BY”,现在中国把它翻译成“邻避”。笔者以为这个翻译很不准确,翻译的三个原则“信达雅”都没有达到。

改革开放之后,中国从国外引进了这么一句话:“风能进雨能进,国王不能进”。这句话来自普鲁士国王弗里德里希和磨坊主的故事,其核心是私人财产不受侵犯的立国基本原则。可以说,中国政府不顾宪法中保护私人财产的规定,大量拆除民众的房屋,并且不给予符合市场价格的赔偿,引起民众的普遍反对,涉及人数很广,一些反抗活动持续时间很长。这一句“风能进雨能进,国王不能进”形象生动的话,对民众保护私人财产意识的觉醒,起了很大的作用。


“不要(建)在我家后院”,则是对“风能进雨能进,国王不能进”这个概念的补充和完善,从广义上说,我家破屋周围的环境,也是私人财产的一部分。换句话说,不允许在我家破屋的周围(后院)建造对环境有破坏的建筑物或构筑物,从而对我家破屋产生负面影响,比如造成破屋价值的下降,或者环境质量的下降,这也是侵犯了私人财产。

保护生存的环境,就是保护人权,就是保护私人财产。1970年4月22日,美国两千万民众在各地举行了声势浩大的游行,抗议空气污染、呼吁保护环境。游行的目的就是“保护我的孩子”。这次群众游行使得美国政治家认识到环境保护立法的迫切性,这一年美国总统尼克松签署了《清洁空气法(Clean Air Act)》修正案。《清洁空气法》规定:任何人均可对违反环保法律的行为提起诉讼,而不要求与诉讼标的有直接利害关系,开创了历史新河。就是说,保护环境,是每一个人的权利。中国民众反对垃圾焚烧设施而发起的保卫家园运动,其目的也是“保护我的孩子”。

如果说,为了公众利益,又没有别的选择,必须在我家后院搞这么一个项目,那么必须符合下面三个条件:

第一:项目的建设是为了公众利益;

第二:这是唯一的可行方案;

第三:必须按照市场价格给予赔偿。

这三个条件中,第二条最难做到。上面提到的六里屯垃圾焚烧发电厂改变厂址,就说明了,之前的决策不符合“唯一的可行方案”这一条件。按照市场价格给予赔偿,就像北京市政府给予阿苏卫等四个村整体搬迁的赔偿。“Not-In-My-Back-Yard”的核心是保护人权,保护私人财产,其手段往往是利用现有的法律程序。

五、治理垃圾围城用虎狼药

面对“垃圾围城”的困境,中国政府希望通过快刀斩乱麻的措施,一举解决问题,达到恢复一片净土的目的。

在《北京城市总体规划(2004年至2020年)》中提出生活垃圾处理的目标:到“2020年全市生活垃圾处理设施总处理能力达到21650吨,其中垃圾焚烧9300吨/日、卫生填埋8800吨/日、综合处理3550吨/日”,并提出“进一步推行城市生活垃圾源头削减、分类收集和综合利用”。

然而,到2018年底,北京市垃圾焚烧总量已经达到1.22万吨/日,已远远超出北京保护中所规划的垃圾焚烧总量。尽管如此,新的垃圾焚烧发电厂项目仍在继续规划和建造之中。

2011年国务院批转了住房和城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》。紧接着,2012年4月19日国务院办公厅又颁布了《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》。规划规定:“到2015年,全国城镇生活垃圾无害化处理能力87.1万吨/日,基本形成与生活垃圾产生量相匹配的无害化处理能力规模”。规划还提出:“全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%以上,其中东部地区达到48%以上”。

生活垃圾焚烧发电厂属于对于民众生活有重大影响的大型公共设施,生活垃圾焚烧发电厂的规划是国土规划和区域规划的任务,属于长远规划。生活垃圾焚烧发电厂的位置选择需要经过一个正常的长期的规划过程,挑选几个厂址,进行方案比较,听取民众意见,然后对区域规划做出修改和补充,经地方政府审查批准,最后报地方政府批准。接下来才能更改城市总体规划。按正常的程序完成这个规划过程,需要一、两年的时间。中国2009年颁布的《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》作为强制性条文,也明确规定生活垃圾焚烧发电厂的选址必须符合城市总体规划和其他专业规划的要求,应选择不少于1个备选厂址,结合垃圾产量分布,综合地形、工程地质与水文地质、地震、气象、环境保护、生态资源,以及城市交通、基础设施、动迁条件、群众参与等因素,经过多方案技术经济比较确定。所以,要完成国务院办公厅颁布的规划任务,就只能不依法办事,而是按照特别任务特别办理,不遵守现有的法规,也不遵守现有的程序。在中国叫做:理解的要执行,不理解的也要执行。

再者,国务院办公厅颁布的规划目标定得太高,无论是全国城镇生活垃圾无害化处理能力87.1万吨/日(即每年3.18亿吨),还是全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%以上,其中东部地区达到48%以上,都是不可能实现的目标。

请看,截至2015年,全国城市生活垃圾无害化处理能力达到75.8万吨/日,垃圾焚烧处理能力23.5万吨/日。无论是国务院办公厅提出的全国城镇生活垃圾无害化处理能力87.1万吨/日,还是全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%以上,其中东部地区达到48%以上,这两个目标都没有达到。计划全国城市生活垃圾无害化处理能力达到87.1万吨/日,实际只达到75.8万吨/日,完成计划的87%;计划全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%以上,实际只达到23.5万吨/日,只到达垃圾无害化处理总能力的约31%。

六、生活垃圾焚烧处处理设施的再次大跃进

本来,计划到2015年的目标没有完成,就应该静下心来分析一下,对原来的计划做一个检讨,修正一下规划的目标和实现规划的手段。但是中国政府没有这样做,而是在虎狼药上再加大了剂量。

2016年12月发改委、住建部发布《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》。规划提出的目标是:到2020 年底,全国城镇生活垃圾无害化处理设施能力达110.49万吨/日处理能力(即每年4.03亿吨),其中新增49万吨/日,增加65%;全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力占无害化处理总能力的50%以上,其中东部地区达到 60%以上。

按照这个规划,就是继续大力推进垃圾焚烧项目建设,提高生活垃圾焚烧处理的比例,把建设垃圾焚烧发电厂作为解决垃圾围城的最主要的手段。截至2015年,全国城市生活垃圾垃圾焚烧处理能力为23.2万吨/日,到2020 年底,全国城市生活垃圾垃圾焚烧处理能力应该为59.1万吨/日,是23.2万吨/日的255%,焚烧处理能力翻一番还要多。可以预计,在今后的日子里,中国还要有更多的垃圾焚烧发电厂的建立,将有更多的民众反对建设垃圾焚烧设施的民众运动。许多昨天、今天在一旁观看的民众,那些认为与己无关的民众,明天垃圾焚烧发电厂将会建设到他们家的后院。

七、垃圾焚烧方法应该是处理垃圾的最后一种方法而不是首选的方法

中国的一些专家认为,中国人口密集,现在经济发达了,特别在东南部地区,人多地少,填埋生活垃圾的土地没有了,垃圾焚烧是必然的选择,也是最好的办法。它不但能解决垃圾围城的问题,而且还能获得“绿色能源”。大量地、高速地发展生活垃圾焚烧发电厂符合中国社会主义特色的国情。

这些专家的意见被中国政府所接受。中国政府有更加宏大的规划,计划到2025年,城市和县城生活垃圾清运量4.4亿吨,垃圾焚烧发电占垃圾清运总量比例将超过60%,日均焚烧处理能力约72万吨;到2035年,城市和县城生活垃圾清运量约5.5亿吨,垃圾焚烧发电占垃圾清运总量比例将达到75%,日均焚烧处理能力约112万吨。

下面一张表展示了中国城镇生活垃圾处理设施的发展和未来规划,2000年、2010年与2015年为实际的能力,2020年、2025年与2035年为规划数字:

 

一年生活垃圾清运量

一年生活垃圾焚烧量

焚烧比例

2000年

 

0.0034亿吨

 

2010年

1.7亿吨

0.325亿吨

19.5%

2015年

2.8亿吨

0.858亿吨

31.0%

2020年

4.0亿吨

2.157亿吨

54.0%

2025年

4.4亿吨

2.628亿吨

60.0%

2035年

5.5亿吨

4.088亿吨

75.0%

 

从这张表中可以看到中国城镇生活垃圾处理设施的大跃进,特别是生活垃圾焚烧发电厂的发展,从2000年的0.0034亿吨要扩大到2035年的4.088亿吨,中国的目标就是把生活垃圾焚烧量的比例提高75.0%。截至2017年底,中国28个省(区、市)投产垃圾焚烧发电项目已经339个。中国垃圾焚烧发电装机规模、发电量都已经稳居世界第一。

中国大规模发展垃圾焚烧发电厂依靠的是政府颁发的大量财政补助。国家发改委将生活垃圾焚烧发电技术列入所谓的“低碳技术”加以政策扶持,垃圾焚烧发电厂的上网电价是一般火力发电厂的两倍。垃圾焚烧发电厂不但能够获得两倍的电价,而且还向居民收取不菲的垃圾处理费,所以是真正的双赢,来自两个方面的赢利。所以,企业投资搞垃圾焚烧发电厂的兴趣很大,获得项目的往往是国有企业。另外,大规模发展垃圾焚烧发电厂也在一定程度上支撑了中国以及各省市GDP的发展速度,政治家对这些项目的支持力度也大。

中国也有一些专家反对大规模地利用垃圾焚烧发电,如中国环境研究院退休研究员赵章元是反烧派的代表人物。赵章元认为,垃圾焚烧,不仅产生二噁英,还有许多致癌物质释放出来,人们是否能够控制这些致癌物质,还是未知数。更多的专家认为,解决垃圾围城的问题,最重要的是减少城镇人口垃圾产出量,实行垃圾分类,提高垃圾中的有用物质回收的比例,尽量减少垃圾焚烧量。

因此,在解决“垃圾围城”的问题时,首选的方法是尽量减少垃圾产出量;然后是进行垃圾全方位的分类,尽可能回收可利用的物质;第三就是对生活垃圾中的厨余垃圾通过堆肥、厌氧发酵等方式进行处理,变成有机肥料,重新利用;最后的方法才是垃圾焚烧。还需要指出的是,垃圾焚烧后的灰渣不能再用作生产砖瓦的材料,因为里面的重金属和放射性物质含量过高。这些垃圾焚烧后的灰渣需要有特殊垃圾埋藏地来掩埋,以免造成再次污染。这里可以提供一个德国的数据,德国37%的生活垃圾用于焚烧发热发电,用于回收重新利用的占63%,而且德国的人口密度不低于中国,德国鲁尔区、莱茵河区、法兰克福区的的人口密度不低于中国长江三角洲、京津冀地区和珠江三角洲,人多地少不是将生活垃圾焚烧量的比例提高到75.0%的理由。

中国垃圾规划中的另外一个不合理之处就在于垃圾总量的增长,到2035年城镇生活垃圾总量达到每年5.5亿吨。如果按2035年城镇人口11亿人计算,每人每年的垃圾产出量为500公斤。而人口密度比中国更大的日本,2018年日本每年每人的垃圾生产量只有410公斤。相信中国人均垃圾生产量到2035年一定能够达到日本2018年的水平。加之中国总人口已经开始下降,因此,到2035年城镇生活垃圾总量达到每年5.5亿吨是一个过分夸张的数量。届时中国的许多垃圾焚烧设备又成为剩余能力,象德国目前的垃圾焚烧设备一样,需要从国外进口垃圾才能保证圾焚烧设备的正常运行。

 

 

 

***议报首发,转载请注明出处***

5